Проблемы надзора и контроля: Правовые позиции судов

В начале декабря 2014 года мне довелось читать лекции сотрудникам Управления охраны фауны Удмуртской Республики в рамках плановой учебы по программе «Осуществление государственного контроля (надзора). Актуальные проблемы развития государственной гражданской службы: правовые и управленческие аспекты».
Программа была обширной, многодневной, занятия вели преподаватели Ижевского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», Удмуртского государственного университета, секретарь Совета общественной безопасности Удмуртской Республики. Моя тема – «Государственный контроль за соблюдением правил охоты в Российской Федерации и Удмуртской Республике. Контроль и надзор за юридическими лицами в сфере управления охраной фауны» (формулировка принадлежит не мне) – была завершающей, и мы могли сосредоточиться на собственно охотнадзорных проблемах.

Некоторые материалы занятий, судя по обычно поступающим из разных регионов вопросам, могут быть полезны для специалистов других уполномоченных органов субъектов Российской Федерации (далее, для простоты, они будут именоваться охотуправлениями).

Судебная практика для охотнадзора


Пользуясь случаем, хочу выразить благодарность за приглашение и отличные условия для работы директору Центра ДПО Ижевского филиала РАНХиГС Л.Ф.Быстрых и специалисту С.А.Родыгиной, руководителям Управления охраны фауны Е.А.Чижову и М.Е.Пластинину, а всем участникам учебы – за сосредоточенную работу (несмотря на то, что Управление находится в процессе реорганизации; его присоединяют к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, а реорганизации всегда процесс нервный).

Кроме того, благодарю офицера Управления менеджмента рыбы, диких животных и местообитаний Министерства лесов, земель и природных ресурсов провинции Британская Колумбия (Канада) С.МакИвера (S.MacIver) за присылку, специально к региональным учебам (незадолго до Ижевска я вел занятия в Карелии), бумажных копий общедоступного официального издания провинциальных правил охоты и правил розыгрыша лицензий, а Д.Холмса (J.Holmes) из Информационного центра дикой природы Департамента рыбы и дичи Аляски (США) – за поиск возможности это сделать.


Первая часть занятий была посвящена обсуждению современных трудностей.

Они связаны, в частности, с огромностью массива подзаконных актов, принятых во исполнение Федерального закона «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов…». В бытность мою районным охотоведом (1980-е годы) практически применялись только региональные правила охоты и, редко, инструкции по добыче медведей, диких копытных животных и пушных зверей. Типовые правила охоты в РСФСР, Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР и, тем более, Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» знать охотникам и даже охотинспекторам фактически не было нужды. Долгосрочные охотпользователи проверялись только на соблюдение договора и общих требований. Сейчас ситуация изменилась кардинально. Появились десятки отраслевых, часто противоречивых и нестабильных, подзаконных актов, другие государственные органы активно, а нередко и агрессивно применяют акты лесного, ветеринарного и прочего законодательств не только к охотникам и хозяйствующим субъектам, но и к охотуправлениям.

Крупные проблемы в охотнадзорное правоприменение привнесли недавние изменения федерального Кодекса об административных правонарушениях.

Одна из системных ошибок – введение ч. 2 ст. 7.11 КоАП РФ, предусматривающей административное наказание за добычу копытных животных и медведей без разрешения или с нарушением условий, предусмотренных разрешением. Возникла коллизия КоАП РФ и УК РФ (ст. 258, незаконная охота с причинением крупного ущерба), создана возможность легального увода даже злостных браконьеров от заслуженной ответственности, причем, в современных условиях, мягкий, административный вариант гораздо вероятнее для охотников непростых, влиятельных, особенно на досудебной стадии. Системность этой ошибки в том, что она не только узаконивает избирательную декриминализацию (при равных составах правонарушения), но и уводит норму о нарушении правил охоты из восьмой главы КоАП РФ («Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования») в седьмую («Административные правонарушения в области охраны собственности»). Практически важно, что в результате на незаконный отстрел лося не будет распространяться удлиненный срок давности привлечения к административной ответственности (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ), принципиально вредно (на мой взгляд) лишения браконьерства статуса экологического правонарушения.

Аналогичная неопределенность допущена и при введении в ст. 8.37 КоАП РФ части 1.3 – непредъявление по требованию охотнадзора документов, подтверждающих легальность охоты. Поскольку форма вины, характер правонарушения не указаны, получается, что охотник, не предъявивший разрешающие документы ввиду того, что он их вообще не имел, может быть привлечен к ответственности в виде штрафа (ч. 1 ст. 8.37), а охотник, имеющий все документы, но задержанный у околицы в другой куртке – к лишению права охоты (ч 1.3 ст. 8.37).
Обсуждались и другие трудности охотнадзорного применения – от обострения застарелых проблем, вроде приравнивания к ней широкого спектра неохотничьих действий, до общей нестабильности законодательства (применительно к тому же КоАП РФ, например: в правовых базах есть действующая версия, с 2002 г. 275-я, а есть уже 10 [!] редакций, которые будут последовательно вступать в силу вплоть до 2019 г.).

В сложившихся обстоятельствах частых и, нередко, плохо продуманных нормативных новаций особую важность приобретает уровень общей подготовки охотинспектуры, не только для собственной правоприменительной деятельности, но и для квалифицированного воздействия на судебную практику по охотничьим и охотхозяйственным спорам.

Именно на обсуждении судебной практики по спорам, связанным с проверками охотпользователей, была построена вторая, основная часть занятий. Поскольку за имеющееся учебное время можно было подробно разобрать лишь пару дел, заведомо охватывающих лишь малую часть искрящих проблем, был избран другой вариант. Проанализировав, в ходе подготовки к занятиям, сотни судебных актов, я выбрал из них те, что наиболее полно и четко закрепили важные правовые позиции, относительно которых сохраняется неопределенность. Получилась, по-моему, весьма содержательная и полезная подборка, которую я и привожу ниже.

Нужно иметь в виду, что эти правовые позиции – отнюдь не истина в последней инстанции (те, что мне показались сомнительными или ошибочными, я выделил зачеркиванием). Мы помним, как большинство арбитражных судов, рассматривая споры по поводу заключения договоров «охотхозяйственной» аренды лесных участков, уже переданных в «лесозаготовительную» аренду, считали двойную аренду недопустимой, пока одно из дел (Бобровского рейда) не дошло до Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, который не обнаружил в Лесном кодексе РФ соответствующего запрета. На наших глазах делает полный разворот судебная система, ранее упорно (за единичными исключениями) санкционировавшая, с подачи антимонопольщиков и прокуратур, усекновение сроков действия охотхозяйственных соглашений до сроков действия долгосрочных лицензий, после противоположного решения Президиума ВАС РФ.

Нужно, поэтому, иметь в виду, что большинство приводимых правовых позиций не проверялось высшими судами (да и их решения не всегда бесспорны), однако они могут использоваться при аргументировании своей позиции в судебных спорах по поводу проверок как охотуправлениями, так и охотпользователями. Прошу учитывать также, что в ряде случаев я упрощал формулировки судебных актов, и при подготовке документов нужно сверяться с первоисточниками (доступны по гиперссылкам). К ним же можно обратиться, если неясно, к каким правоотношениям относятся позиции (в ходе занятий я это, при необходимости, пояснял, но письменное изложение будет очень громоздко и для многих избыточно, излишне). Возможно, какие-то важные противоположные правовые позиции других судов я упустил – дополняйте в комментариях или собственных статьях. Правовые позиции из решения апелляционной инстанции (первое рассмотрение) по делу № А65-26312/2010 приводятся, несмотря на отмену этого решения кассационной инстанцией, поскольку главной причиной отмены было процессуальное нарушение (единственная правовая позиция, признанная ошибочной, выделена зачеркиванием).

Прошу обратить особое внимание на Саратовское решение, которое признает законной проверку без согласования с прокуратурой по обращению в связи с нарушением прав потребителей – это может быть чрезвычайно полезным для охотуправлений, которые считают нужным воздействовать на охотпользователей, прямо или косвенно закрывающих охотугодья для массового охотника.


Суд Еврейской автономной области (2011)


Нарушения при выдаче разрешений – не малозначительные, поскольку не позволяют осуществлять необходимый контроль законности использования объектов животного мира

Изменение площади требует пересчета численности

Отсутствие уведомленного лица при составлении протокола – несущественно

Допустимы любые средства связи, позволяющие контролировать получение информации

Извещение о времени и месте составления протокола непосредственно перед составлением незаконно

До получения акта проверки лицо не ознакомлено с материалами дела (составление протокола)

Проверка фактов – не проверка деятельности

Челябинский областной суд (2014)

Охотники не могут обжаловать акты проверок

Срок обжалования акта начинается с ознакомления с ним

Превышение норм рабочего времени – влечет ли нарушение прав и законных интересов?

Основание для отмены результатов проверки – грубые нарушения (ч. 2 ст. 20 ФЗ-294)

Наличие удостоверений не свидетельствует о наличии трудовых отношений (егеря)

Факт наличия трудовых отношений не может быть установлен только свидетельскими показаниями

Отчетность проверяемого не является достоверным источником

Запрос документов в приказе о проверке допустим (не признается началом срока проверки; ст. 14 ФЗ-294)

Запрашиваемые документы относятся к предмету проверки, если позволяют установить факты выполнения заявителем обязательных требований, установленных законодательством, договорами и лицензиями

Запрос документов не является проведением мероприятий по контролю за счет проверяемого (п. 7 ст. 15 ФЗ-294)

Доказательства собираются в рамках проверки

Челябинск А76-4828/2012

Основание внеплановой проверки – угроза причинения вреда животным, растениям, окружающей среде (п. 2 ч. 2 ст. 10 ФЗ-294)

Подтверждение или опровержение сведений жалоб возможно лишь путем проведения соответствующей проверки

Проверка факта возникновения угроз невозможна в рамках документарной проверки (внеплановая проверка не согласована прокуратурой)

Проверяется юридическое лицо, а не охотхозяйство

Обращения по поводу отдельных охотхозяйств указывают на подлежащую проверке возможность нарушения в других

Хакасия А74-3944/2013

При обжаловании не по адресу пропущенный срок может быть восстановлен

Саратов А57-16475/2010

На основании заявления охотника о нарушении прав потребителей возможно назначение внеплановой проверки органом, уполномоченным на контроль над соблюдением лицензионных условий и требований

Согласование проведения такой проверки с органами прокуратуры не требуется (п.п. 2 и 5 ст. 10 ФЗ-294)

Указание в приказе о проверке на полномочие, а не на повод не препятствует проведению проверки

Архангельск А05-2348/2014

При проведении патрулирования лесов должностные лица государственного лесного надзора не вступают во взаимодействие с юридическими лицами и предпринимателями. Следовательно, нормы Закона № 294-ФЗ в данном случае не применимы

Ленинградская А56-50895/2011

Не является повторной проверка одним органом соблюдения обязательных требований и проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, если предыдущая проводилась другим органом в рамках государственного пожарного надзора в лесах с правовым основанием – соблюдение Правил пожарной безопасности в лесах Российской Федерации.

Акт проверки не является ненормативным правовым актом, который подлежит оспариванию по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний для лица, в отношении которого он составлен. Ненормативный правовой акт – это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия. Акт проверки представляет собой носитель информации в отношении результатов проведенной Комитетом проверки

Татарстан А65-26312/2010 апелл1

Оспариваемый акт проверки носит информационный, а не властно-распорядительный характер и не порождает правовых последствий для проверяемой организации, поскольку в данном акте отражен только результаты проведенной проверки, зафиксированы факты, обстоятельства, могущие послужить основаниями для принятия решения уполномоченным органом, которые влекут наступление правовых последствий, обязательных для исполнения.

Татарстан А65-26312/2010 касс

Суд апелляционной инстанции прекратил производство по делу в части требований общественной организации об отмене акта проверки. Оспариваемый акт управления содержит выводы о нарушении общественной организацией требований природоохранного законодательства. При возникших правоотношениях судом не учтено, что выводы оспариваемого акта явились основанием для обращения в суд с заявлением о принудительном прекращении права пользования животным миром, следовательно, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены решения суда первой инстанции в отношении общественной организации, которая вправе оспорить выводы акта проверок относительно его лицензионной деятельности.

Татарстан А65-26312/2010 апелл1

Уполномочивание сотрудника на проведение проверки в аппарате проверяемой организации не наделяет его правом на подписание акта проверки в отношении юридического лица в целом.

Отсутствие подписей части участников проверки делает акт проверки ненадлежащим доказательством нарушения.

Отсутствие при акте проверки документов, непосредственно связанных с результатами проверки (документы, которые были составлены в ходе самой проверки и по результатам проверки проверяемого юридического лица; ч. 3 ст. 16 ФЗ-294) означает ненадлежащее оформление результатов проверки.

Совершение охотниками нарушений правил охоты в закрепленных охотугодьях не свидетельствует о ненадлежащей охране объектов животного мира.

Отсутствие в охотничьих хозяйствах документов об уборке, утилизации или уничтожении трупов бродячих животных не свидетельствует о том, что не ведется работа по недопущению нанесения ущерба объектам животного мира.

Издание приказа об определении состава проверяющих после издания приказа о проведении проверки (но до начала проверки) не является грубым нарушением.

Существенность неознакомления проверяемого с вторым приказом должна подтверждаться доказательствами нарушения этим прав и законных интересов проверяемого.


Довод о превышении сокращенных сроков проверки (ч. 2 ст. 13 ФЗ-294) должен подкрепляться доказательствами принадлежности проверяемого к малым предприятиям или микропредприятиям.

Временные нормативы плотности населения основных охотничье-промысловых видов диких копытных животных, утвержденные заместителем начальника Главохоты РСФСР 04.02.1998, не должны применяться.

Принудительное прекращение права пользования животным миром лишает возможности заниматься определенным видом деятельности, а потому ограничивает правоспособность юридического лица, а также права и законные интересы других лиц. Такие меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения о принудительном прекращении права пользования животным миром, а применение такой меры ответственности должно проверяться на соразмерность характеру допущенных нарушений.

 

Сергей Павлович Матвейчук Сергей Павлович Матвейчук

01 февраля 2015 года

Сообщений: 53
От автора. Прошу прощения у читателей: по техническим причинам в тексте не отразилось зачеркивание, выделяющее правовые позиции судов, которые признаны судом ошибочными и которые я считаю сомнительными. Статья должна быть удалена (соответствующее обращение направил модераторам). С.Матвейчук
Николай Лопан Николай Лопан

02 февраля 2015 года

Сообщений: 140
Уважаемый Сергей Павлович! Текст покрасили и привели в порядок, это наш "косяк", посыпаем "голову пеплом"! Так же приносим извинения читателям за техническую ошибку.
Сергей Павлович Матвейчук Сергей Павлович Матвейчук

04 февраля 2015 года

Сообщений: 53

Николай Лопан написал(а):

Уважаемый Сергей Павлович! Текст покрасили и привели в порядок, это наш "косяк", посыпаем "голову пеплом"! Так же приносим извинения читателям за техническую ошибку.
От ошибок, увы, никто не застрахован. Обнаружил, что во вводной части к фразе "На наших глазах делает полный разворот судебная система, ранее упорно (за единичными исключениями) санкционировавшая, с подачи антимонопольщиков и прокуратур, усекновение сроков действия охотхозяйственных соглашений до сроков действия долгосрочных лицензий, после противоположного решения Президиума ВАС РФ" дал гиперссылку не на тот (тоже на очень важный и прецедентный, но не на тот) судебный акт. Постараюсь исправить, пока прошу учитывать.
Только зарегистрированные пользователи, с уровнем - Специалист, могут оставлять комментарии. Войдите, пожалуйста.
Загрузка