Документы лесного планирования и охотничье хозяйство

В этом сообщении под документами лесного планирования понимается более широкий, чем в Лесном кодексе Российской Федерации (далее – ЛК РФ), перечень актов и материалов. ЛК РФ относит к ним только лесные планы субъектов Российской Федерации (далее – регион), однако содержат целеуказания, имеют сроки действия и другие признаки актов планирования, кроме того:

лесоустроительная документация (далее, также, – проект лесоустройства);

лесохозяйственный регламент лесничества (далее – лесхозрегламент);

план освоения лесов.

Вначале общее замечание – о крупном экологическом дефекте лесного планирования в целом. Согласно ЛК РФ, территориальной единицей управления является лесничество, и нормы о подчиненности лесхозрегламентов лесным планам в лесном законодательстве отсутствуют. Очевидно, что во многих случаях масштаб лесничества слишком мелок для реального экосистемного менеджмента. Это было известно давно. Например, еще советский ГОСТ о зеленых зонах городов требовал их установления для городов-миллионников по специальному проекту, поскольку экосистема большого города и его легких, его парков заведомо больше масштаба лесничества. Этот ГОСТ действует и сейчас, но заложенный в нем адекватный масштаб управления расходится с мелким масштабом, заданным ЛК РФ.

Теперь, кратко, о документах, причем не об их содержательной, технической части, а о нормах законодательства, об установленных ими процедурах, которые позволяют как раз содержательной части документов лесного планирования быть любой, произвольной.

Лесоустроительная документация. Основные дефекты относящихся к ней норм законодательства – закрытость от общественности и экспертов, неопределенность юридического статуса.

Проекты лесоустройства – и пояснительные записки, и таксационные описания, и планшеты – не находятся в открытом доступе, нет обязанности раскрывать эту информацию. Понятно, что это очень удобно лесникам (под ними понимаются не низовые работники отрасли, а бенефициары, выгодоприобретатели, те, кто получает выгоды, материальные и нематериальные, от такой закрытости). Будь эти материалы в открытом доступе, общественность сравнила бы их с собственными наблюдениями и обнаружила, что там, где на бумаге бор, в реальности пни, прикрытые мхом, на безлесных участках – рощи, имеющиеся гари, нелегальные порубки и прочие явления, требующие реагирования и межревизионной фиксации, не отражены или, напротив, пририсованы отсутствующие. То есть, открытие материалов породило бы множество вопросов к лесникам и заставило бы их работать. Сейчас Рослесхоз подтвердил, что основная часть лесоустроительной документации входит в данные госреестра, и, следовательно, предоставляется в ограниченном режиме и не бесплатно. Кроме того, на фоне текущей деградации экологического законодательства и деэкологизации законодательства остального, материалы лесоустройства выведены из под закона о государственной экологической экспертизы, а, следовательно, и общественной экологической экспертизы. То, есть, они закрыты и для широкой общественности, и для экспертного сообщества.

В базовом лесном законодательстве не обнаружено указаний на то, кто утверждает лесоустроительную документацию. Раньше лесоустроительные проекты утверждал руководитель регионального управления лесами, он их легитимизировал, официально, от имени государства, подтверждал их соответствие установленным требованиям, соблюдение процедур составления и проверки. Сейчас в регионах эта документация утверждается специальными комиссиями, их состав, статус и решения не публикуются. Однако утвержденные ими материалы лесоустройства служат базой для разработки всех других актов лесного планирования (в том числе планов освоения лесов, которые вынуждены составлять охотпользователи), и, как показывает судебная практика, активно используются и принимаются судами как официальные документы, доказательства.

Лесной план региона. Лесохозяйственный регламент лесничества (лесхозрегламент). Нормативные требования к структуре и содержанию лесных планов и лесхозрегламентов предопределяют вхождение ряда их положений в противоречие с нормами законодательства, регулирующими правовые отношения в области охоты и сохранении охотничьих ресурсов (далее – охотничье законодательство), в частности, нормами о составлении схем охотничьих угодий; реальные лесные планы и лесхозрегламенты пестрят источниковыми ошибками и экологическими пробелами. Обязательность их составления была введена ЛК РФ 2006 г. и форсирована отложенным запретом на передачу в аренду лесных участков. Подавляющее большинство лесных планов и лесхозрегламентов первой волны (2007-2008 гг.) было неинформативным и лишь имитировало планирование; следующая волна, 2012 г., во многом сохранила имитационный характер.

Однако, крупнейшим недостатком этих видов документов является неопределенность юридического статуса. В первые годы их существования они, как правило, рассматривались в качестве нормативных правовых актов и утверждающими их органами, должностными лицами, и судами, решения об их утверждении проходили соответствующие экспертизы и официально публиковались для всеобщего сведения. Летом 2013 г. Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) обратил внимание судов на то, что некоторые акты органов государственной власти, применяющие к определенным земельным участкам специальные правовые режимы, предусмотренные законом или иным нормативным правовым актом, по своей юридической природе не являются нормативными правовыми актами. Несмотря на то, что ВАС РФ дал исчерпывающий перечень таких актов, появилась и поддерживается некоторыми судами тенденция распространить ненормативный статус и на лесные планы, лесхозрегламенты. Закрепление за ними ненормативного статуса означало бы следующее:

- инициаторы их издания не обязаны проводить оценку регулирующего воздействия;

- их проекты не подлежат общественному обсуждению, независимой антикоррупционной экспертизе и в целом процедурам раскрытия информации;

- они, будучи утвержденными, не подлежат обязательной официальной публикации;

- они не могут быть обжалованы, опротестованы государственными и негосударственными организациями, должностными лицами в интересах неограниченного круга лиц.

Последствия можно проиллюстрировать ленинградским казусом. Природоохранная общественная организация в интересах неограниченного круга лиц обжаловала Лесной план, утвержденный постановлением губернатора. В суде его представители утверждали, что это – ненормативный правовой акт. Однако, согласно областному законодательству, ненормативные правовые акты губернатора принимаются распоряжениями, а Лесной план был утвержден постановлением. Сославшись на это формальное обстоятельство, суд без исследования правовой природы акта признал его нормативным (и удовлетворил жалобу). По вступлении судебного решения в силу губернатор признал свое утверждающее постановление утратившим силу и тут же утвердил старый Лесной план распоряжением. В результате акт стал ненормативным, до сих пор не перенесен на новый правительственный сайт, несмотря на архаичность и, во многом, фактическую неприменимость, считается действующим документом, но уже не может быть оспорен прежним порядком. Существуют лесохозяйственные регламенты, в которых, без изменения содержания, год утверждения исправляется на другой (например, 2008 на 2012). Подобное было бы невозможно, вернее, относительно легко оспоримо, для нормативного правового акта.

Разница отчетлива, существенна и осознается государственными органами, лицами, действующими в их интересах. Есть такой очень острый вопрос – присоединение России к международному Соглашению об охране Афро-Евразийских водно-болотных мигрирующих птиц, чреватое запретом весенней охоты и свинцовой дроби. По этой проблеме были большие общественные баталии, и недавно на сайте одного из охотничьих журналов публикуется проект распоряжения Минприроды об утверждении документа, продвигающего присоединение. Распорядительный, заведомо ненормативный, статус документа (его утверждение распоряжением, а не приказом) обеспечивает его секретность, возможность избежать обсуждения, экспертизы и обжалования широким кругом лиц.

План освоения лесов. Законодательство где допускает, где стимулирует, где прямо устанавливает, что государственные органы и учреждения лесной отрасли, аффилированные с ними организации и лица сами истребуют, сами разрабатывают, сами организуют экспертизу и утверждают ее результаты, сами контролируют его исполнение. Это редкостно коррупциогенный клубок полномочий, яркий пример недопустимой концентрации регулятивных, распорядительных, контрольных и квазикоммерческих полномочий в одних руках, в одной государственной системе. Фактически планы освоения лесов служат доильным аппаратом, инструментом безвозмездного отъема денег у всех лесопользователей. Особенно тяжело это переносится охотпользователями, поскольку суммы фактически обязательных и монопольно назначаемых выплат, связанных с планами освоения лесов, несоразмерны доходности охотпользования.

Резюмировать изложенное выше можно сопоставлением двух тенденций. С одной стороны, бурно развиваются геоинформационные и коммуникационные технологии, создавать и публиковать любые объемы и массивы информации становится недорого и технически просто. Имеются зачатки правовых институтов раскрытия общественно значимой, в том числе экологической, информации, включая нормотворческие инициативы и свершения. С другой стороны, мы видим все усиливающееся стремление многих государственных органов максимально закрыть информацию, усложнить и искусственно архаизировать доступ к ней, создать препятствия для ее общественной, профессиональной, технической и юридической экспертизы. Документы лесного планирования полностью остаются в русле второй тенденции, что создает и поддерживает множественные искусственные барьеры для развития охотничьего хозяйства.

В связи с этим предлагается нормативно закрепить:

1. Полное открытие и реальную доступность лесоустроительной документации (кроме сведений, предусмотренных законом о государственной тайне, о защите персональных данных и т.п.).

2. Условия, порядок и правовые последствия утверждения лесоустроительной документации.

3. Нормативный правовой статус лесных планов и лесохозяйственных регламентов. Наличие в них концептуальной и справочной информации можно учесть юридико-техническими средствами.

4. Обязательность для перечисленных выше документов государственной экологической экспертизы.

5. Недопустимость концентрации регулятивных, распорядительных, контролирующих и хозяйственных полномочий при разработке, утверждении и реализации планов освоения лесов.

Впервые опубликовано: Матвейчук С.П. Документы лесного планирования и охотничье хозяйство // Охотничье хозяйство: проблемы и пути их решения: сборник статей научно-практической конференции. 13-16 марта 2014 г. / Отв. ред. А.Н.Зеленов. Нижний Новгород: ВЗАО «Нижегородская ярмарка». 2014. С. 21-25.